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青年论文:推动国资管理体系建设,深化改革完善监管方式(邓若承 福港马尾)


在新的经济形势下,社会大众对国有企业改革的期待,已经不仅仅局限于如何进一步做大做强,而是更加关注如何打破垄断,如何使国有企业与非公企业公平竞争,发挥正确的主导作用等。本轮国企改革的核心不仅包括国企内部的改革,更重要的是改革国有资产管理体制。目前来看,国资改革的顶层设计和协调能力比以往更强,后续改革的深度和广度都值得期待。改革国资管理体制,需要按照十九大报告关于深化国企改革确立的原则和方向,重新构架国有资产管理体系,使国有企业真正激发市场活力,成为与整个国民经济和谐相融的市场主体。在国资监管机构和经营性国企之间,通过创新的制度设计,构建新型的国有资本持股机构,是重构国资管理体系的核心。
 
    顶层设计,稳步推进正当时
    十八届三中全会之后,按照全会的指示,从中央到地方,国有企业改革逐步拉开序幕。从改革内容看,对国有企业的资产重组、调整布局、混合所有制、分类监管等举措成为主流。但是总体来看,这些改革仍限于局部和外围,没有触及到改革的核心层面,突出表现在国有资产管理体系的顶层设计此前尚未形成明确的方案。
    通过国有资产管理体系的重构,彻底解决政企不分问题,是当前国有企业改革的首要问题。政企不分问题影响了国有企业自身的激励约束机制的健全。国有企业在薪酬管理和股权激励方面的改革已经探索多年,但推进缓慢,干扰其市场竞争力的提升。究其原因,一方面是社会难以接受亦政亦商的国有企业高管享受市场化待遇。另一方面,由于政企不分问题无法根本解决,对国有企业的监管还大量依靠行政手段,干预过多与监督制约能力不足并存,国有企业主要领导干部权力过于集中,系列腐败案件及重大投资决策失误的隐患仍在。“一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全”(中发[2015]22号),“政企不分、政资不分依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象”(国发[2015]63号)。
    历史实践证明,短暂的政策性调整并不能替代“体制改革”。因此,深化国有企业改革,就是对国企由传统的企业法规范转向由公司法调节。政府要摆脱“管企业”的纠结,就要落实以管资本为主,推进国有企业的顶层整体设计和改制的实质性进行。这既是本轮国企改革的落实重点,也是当务之急,应在其他改革措施大规模实施之前,集中力量优先推进。
    在三中全会的决定中,明确提出了“以管资本为主加强国有资产监管”的原则。管资本就是改革经营性国有资产的实现形式,由实物形态的国有企业,转向价值形态、可进入市场运作的国有资本。资本化的重要意义在于,它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的关系,化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要通过市场而不是行政力量来实现,使得国有资本具有亲市场性,从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下,使市场在资源配置中起决定性作用。
    就具体政策而言,在国有资产监督管理机构与经营性国有企业之间,设立专事资本运营管理的持股机构作为缓冲机构。在国资监管机构与持股机构之间,实现监管与出资者职能的分离;在持股机构与经营性国有企业之间,实现出资者与企业的分离。通过政资分离、资企分离的两级分离,实现彻底的政企分开。在此基础上,实现经营性国有企业的市场化运营并发展混合所有制。
    国资持股的投资运营公司是国有资本独资的金融性公司,是转向管资本的重要载体。政企分开、所有权与经营权分离主要通过它的隔离与衔接来实现,国有资本的功能转换和效率提升主要通过它的有效运作来完成。通过创新的制度设计,构建新型的国有资本持股机构,是重构国资管理体系的核心。在国有资本持股公司中,应实现在不同行业间的多元化持股,强化其资本管理属性,弱化行业属性。投资运营公司为国有独资,但股权可划归多家国有持股机构持有,如政府的出资人机构、国家社保基金、中投公司以及省市社保基金等。
    近年来,国企整体改制的步伐不断加快。根据福建省国资委报告披露,福建省属企业集团层面已全面完成公司制改制,2017年将全面完成权属企业公司制股份制改革,同时广泛引入各类资本参与国有企业改革重组,推动省属企业之间、各级国有资本之间交叉持股,优势互补,共同发展。目前,福建省属企业中股权多元化企业近50%。实践证明,国有股权多元化对建立有效公司治理、强化有效监督、创造良好业绩、避免行政干预有较好的正面效应。
 
    深化改革,多措并举谋发展
    深化改革提质增效,优化布局持续发展。截至2017年底,福建全省非金融国有企业资产总额41203亿元,同比增长16%;所有者权益13095亿元,同比增长12%。全年累计实现营业收入12230亿元,同比增长31%;实现利润总额629亿元,同比增长67%。福建省国资委所属的出资企业各项主要经济指标增长幅度均高于中央企业和全国省级监管企业平均水平。全省国企全面贯彻落实党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践,坚持创新发展理念,推动产业转型升级。如何继续全面深化改革,推进国资监管职能转变,无疑成为了下一步研究省属国企高质量发展所必须思考的问题。
    一、推进国资证券化
    国资证券化有利于促进政企分离。国资证券化实现政企分离的改革阻力小,通过发行股票和可转换债券可实现增资降杠杆,是政府可以接受的改革方式。国资证券化有助于实现国有资产的保值增值。一方面,资本市场的外部监管压力促使国企完善公司治理,建立有效的激励约束机制,提高盈利能力。另一方面,资本市场可以发挥国资布局和调整的作用,可以通过增资扩股、借壳上市等方式调整国资在上市公司的比例,将资源进一步向优质的上市国企集中,也可以开展兼并重组,将国资布局到有盈利前景、有利于经济转型的高端设备制造和现代服务业中去。
    无论是实施混合所有制改革,还是加快重组整合,国企改革均需要借助资本市场实现, 推动国资证券化是最佳路径。截止目前,已有超过20个省市在公布的国企改革方案提出了国资证券率的明确目标,提高国有资产证券化率成为各地国资改革的主要目标之一。相对发达地区而言,福建省的国资证券化率处于较低水平。在国企改革的催化下,福建国企资产证券化空间巨大,本地国企下属上市公司将迎来战略性的发展机遇。
    二、推动国企整合重组
    中央将做强国企作为本轮国企改革的核心目标。习近平总书记在中央经济工作会议上明确提出“提高国企的核心竞争力”。李克强总理在国务院常务会也提出过“促进强强联合,优化资源配置,有效解决重复建设、过度竞争等问题”的观点。从客观上看,在供给侧改革和降杠杆的大背景下,这也是经济新常态的必然选择。目前国内面临严重的产能过剩,必须依靠出口和产能输出来化解,而在国际市场萎缩的背景下,只有通过提升企业的国际竞争力才能实现出口的高增长。而强强联合的方式短期内可以避免内部的恶性竞争,打造国家品牌, 对“走出去”效果最为明显。从国企整合的历史经验来看,一共有五种模式:
    第一种是行业内横向的强强联合,主要是将行业内业务相同或相似的国企合并同类项, 避免恶性竞争,最大程度的发挥规模经济与协同互补效应,打造具有国际竞争力的“行业排头兵”。这种整合一般是通过换股方式组建新的企业。如联通与网通的合并,南北车合并。
    第二种是行业内横向的以强并弱,即按照业务相关度将一家亏损企业或者弱势企业整体并入另一家优势企业,做大做强国企的核心竞争力。比如福建省内对于全面落实国家“三去一降一补”重点任务,推进钢铁、煤炭行业去产能的国企整合。
    第三种是纵向的产业链整合,即按照产业链的相关性将某个行业上下游企业重组整合。延伸产业链,将外部交易内部化,降低企业中间成本。如福建省内港口资源整合,省内无偿划转所持福建省港航建设发展有限公司股权给福建省交通运输集团有限责任公司。
    第四种是主辅分离之后的网状整合,即把相关国企中非主业资产剥离出来,然后整体与相关行业国企整合成新的独立企业。经典的案例是电力领域的主辅分离。
    第五种是科研院所注入国企集团,也算是国企整合重组的范畴。这种整合有助于发挥国企商业实力和科研院所科研实力的协同效应,一般对相关公司都会产生非常积极的作用。
    三、稳步发展混合所有制经济
    在《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中专门有章节指导发展混合所有制经济,发展混合所有制经济仍是未来国企改革的重要方向。相比于国有独资企业,混合所有制企业有诸多优势:第一,提高了公司治理能力,通常民营资本管理与运营效率更高。第二,通过引入民营资本补充企业现金流,有利于企业扩大规模和开拓市场。第三,有利于企业走出去,国有独资企业在走出去过程中,易受政治因素影响,而以混合所有制形式走出去可规避部分政治风险。第四,降低垄断程度,提高市场化水平。引入战略投资者后,决策主体多元化,使得决策机制更加民主与市场化。 
    数据显示,2013-2016年,福建省国资委所出资企业共有113家开展混合所有制改革,引入非公资金26.74亿元。2017年所出资企业拟开展与民营合作项目26个,涉及投资总额260多亿元,推荐省国资公司等5家企业作为国家发改委第三批混合所有制改革试点的备选。稳步发展混合所有制经济,按照十九大报告提供的方向深化国企改革,把发展经济的着力点放在实体经济上,将显著增强福建省的经济质量优势。
    四、健全国有企业的现代企业制度
    健全国有企业的现代企业制度,包括职业经理人,员工持股、激励机制等。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,建立职业经理人制度,才能更好发挥企业家作用。建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究机制,探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。员工选聘合理增加市场化选聘比例,根据企业不同的分类和层级实行选任制、委任制、聘用制等不同选拔机制。激励机制市场化,改革薪酬制度以提升工作积极性,在适当领域鼓励上市公司进行股权激励,通过员工持股的方式发展混合所有制。
 
    完善监管,转变职能再出发
    国有企业的政企分开和市场化运作,与国家对国有经济保持适度的监督和调控,是一对长期困扰国企改革的矛盾。在新的国有资产三级管理架构下,这一问题有望得到较大程度的解决。与此同时,国资委对国有资产的调控和监管方式,也应做出重大调整。
    总体来看,在新的国资管理架构下,应以国有资本持股公司为界,对上实行政资分开,对下实行资企分开。国家对国有经济的调控,以资本调控为主,调控对象止于国有资本持股公司。国家对国有企业和国有资产的监管,实行公共管理原则,限于针对国有股东的行为监管,不针对具体企业。而国有资本持股公司所持股的企业,持股公司以股东身份,全面按照《公司法》、《证券法》等成熟的法律法规参与监督管理,通过混合所有制以及整体上市等路径,实现自身的市场化进程。
    具体来说,国家对国有持股公司可以实行准政府机构管理,持股公司的管理人员,可以部分来自现有的国有资产监管部门和其他政府机关,部分来自原有的大型国有企业集团,也可以进行社会招聘。持股公司的人员流动可以建立起与政府机关之间合作的交流机制,从而有效吸纳原有政府机关中优秀政务人员和监管人才。在资本经营和重大决策上,可以以国有资产监管部门为主,结合一定的部门协商和逐级上报机制,严格审批持股公司设立和资本扩充事项,制定针对国有持股公司的资本经营预算,考核国有持股机构的绩效,制定利润上缴比例和收缴方式,适度保留一定的经营事项审批权和否决权。未来,对国有资本持股公司的管理,还可以在不同行业和地方层级,探索理事会制度和引入监察机关参与等机制。
    国资委需明确职责定位,优化国有资产监管方式。首先,尽量弱化国资委一般性的监管职能,除了国务院安排国资委的监管政策要求外,不做加法,更多立足于股东权利、责任和义务,通过公司治理制度安排行使出资人职责;国资委要做积极股东,既要关注投资回报和财务收益,也要关注出资企业的长远发展和贯彻落实国家宏观经济政策。其次,优化国有资产监管方式,更多地通过公司章程、任期契约、社会协同等来履责行权;完善派出董事制度,通过派出董事在公司治理中发挥关键的主体作用;完善监管手段,实现事前监管、事中监管、事后监管的有机结合;探索建立一套有效的管理、监督和运营委托代理体制,形成“国有资产监管机构—投资运营公司—国有企业”的三层次国有资产监管体系。最后,充分发挥审计稽查的作用,强化事后监督和责任追究,对审计稽查发现问题较多且整改不力的企业,收紧授权的权限,问题严重的要进行人事调整与责任追究。
    总之,通过设立国有资本持股机构和改革国有资产监管机构的职能,可以一定程度上实现行政监管和资本运营的分离,使国家对国有经济的调控资本化和间接化,使国有持股公司的资本经营职能清晰化和专业化,使经营性国企的治理结构市场化和法制化。同时,两个机构从不同角度保留国家对国有资本的控制力,符合国情,也是对国有资产数十年来经营成果的负责。
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